关于新常态下涉诉信访解决新路径的调研报告

——以沭阳法院解决涉诉信访情况为样本

诉与访均是权利救济的手段，是两种不同的纠纷解决方式。理论上，两者既有共同的存在价值，又有彼此分离的可行性。诉访不分在一定程度上损害了法律的尊严、司法的权威以及公信力，也进一步加剧了社会对司法的信任危机。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》要求“把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。”今年以来，沭阳法院开始探索诉访分离的实现路径，对诉与访分别作出不同的处理。现根据沭阳法院半年以来的探索实践活动，对诉访分离问题进行调研，并就有效解决诉访分离提出对策和建议。

一、沭阳法院涉诉信访案件的司法实践

（一）明确责任部门和办理流程

年初，沭阳法院为落实中办、国办印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中关于实行诉讼与信访分离制度的要求，由立案庭对全院信访、人访、电访、网访案件统一扎口管理，负责对信访案件进行甄别、审查，对信访案件全部立案上网，利用法院信息管理系统进行交督办、回复及结案；对可以导入本院诉讼程序的信访案件依法导入诉讼程序，对不能导入诉讼程序的案件，分类进行处理，对当事人反映处于正常审执限中的初访案件，立访释案号，由原承办部门负责人负责办理，向当事人释明后，依照法律程序进行处理；对当事人反映存在司法作风问题的案件，立访监案号，由监察室负责调查、处理；对当事人反映不服原审裁判但不符合再审案件立案条件的，立访申案号，由审监庭负责复查，通过复查发现原审案件存在瑕疵可能需要再审的，由院长提请审委会研究，决定是否再审；经过复查，未发现瑕疵的，向当事人做好释明工作，如当事人仍然不服的，告知其上一级法院申诉或向检察机关申请检察监督。

（二）明确诉访分离的标准

实现诉讼与信访分离，需要对当事人的诉与访进行严格区分，“一般而言，属于本级法院管辖，具有起诉、上诉、申诉或申请再审内容的来访，属于诉的范畴，除此之外的应属于访的范畴。”；“诉访分离的实质要件，即以信访人的诉求内容为标准，区分案内诉讼请求与案外利益诉求，前者纳入诉讼程序之中，后者纳入信访程序之中；诉访分离的形式要件，即以诉访程序是否终结为标准，诉讼程序尚未终结，当事人应当在诉讼程序之中解决诉求；诉讼程序已经终结，当事人不再具有案件当事人的身份，应当在信访程序之中提出诉求”，根据这一论述，可以确定以当事人是否享有诉权来区分诉与访。具体来说，诉与访相比较，诉具有以下几个特点：

（1）属于受理范围且属于本级法院有权管辖的诉讼案件。信访内容中反映的诉求要属于法院管辖，且属于本级法院管辖。如经过中级法院二审判决维持的刑事案件，不服判决又向基层法院提出申诉请求的，因生效判决已经二审法院维持，依据刑事诉讼法的规定，只能向二审法院或上一级法院提出申诉，基层法院则无权进行处理。

（2）请求具有诉的内容。信访人的请求可以通过起诉、上诉、申诉、申请再审或执行异议等诉讼法规定的程序救济自己的权利。

（3）法律程序没有终结。按照法律规定当事人仍可通过诉讼程序来救济自己的权利。如民事案件在上诉期内或在申请再审期间。

不符合上述特征的，均为访。根据上述标准，诉或访具体区分如下：

（1）当事人向法院提起诉讼，法院既不受理，又不作出不予受理裁定的，当事人是否享有诉权或能否行使诉权处于不确定状态，应属于访；法院作出不予受理裁定的，当事人已行使诉权，应属于诉。

（2）当事人未向法院提起诉讼或申请再审，经引导后向法院起诉或申请再审且被受理的，属于诉；当事人未向法院提起诉讼或申请再审，经引导也不起诉或申请再审的，是自愿放弃诉权，属于访。

（3）正在诉讼过程中的，当事人诉权正在行使，尚未穷尽，属于诉，应当依法纳入诉讼程序处理。

（4）一审裁判后当事人不上诉的，当事人已不具有相应诉权，原则上属于访，但是符合申请再审条件的，应归入诉的范畴；一审裁判后当事人既不上诉也未在法定期限内申请再审的，属于访，原则上不应提起再审，但当事人确有正当理由、且案件确有问题的，由法院依职权决定是否再审，或者由当事人申请检察监督通过检察院抗诉提起再审。

（5）当事人向法院申请再审，法院不予立案的，属于访；立案审查的，属于诉；已裁定不予再审的，属于访；裁定再审的，属于诉；再审后仍不服的，属于访。

（6）超出申请再审期限当事人要求再审的，此时当事人已无诉权，只能由法院依职权决定是否提起再审，这种属于访。

（7）当事人要求催促执行或要求加大执行力度的，属于访。

（8）诉讼过程中，当事人反映法官及其他工作人员作风（办案效率低、态度差等现象）和廉政（贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等行为）问题的，属于访，但原则上不影响诉的进行，应对其中的诉与访适用不同的工作程序。

（9）诉讼过程中当事人反映法院违法办案的，属于访；诉讼结束后当事人反映法院违法办案，属于诉。

（三）做好诉与访的衔接工作

对于具备诉的条件的案件应该及时导入诉讼程序，如果形式上尚不具备诉的形式要件的，可引导当事人补充或修正材料后导入诉讼程序，依法定程序处理；对于当事人坚持不同意按照诉讼程序提出诉的请求的，应当做好法律释明工作，按照访进行处理。

对于属于访的案件，人民法院对当事人不服生效裁判的“访类信访”，应严格按照国务院《信访条例》规定，认真审阅信件，耐心接谈来访人，作好来信登记或来访记录，按照信访必复制度的要求依法答复信访人，对重大信访事件按重大事项登记报告制度要求及时报告并作好疏导处置。信访部门审查认为信访人提供充分证据，原审判决有可能存在瑕疵的，应当转交审判监督部门进行复查，审判监督部门认为确实可能存在错误的，且不能通过补正的形式进行纠正的，应当由院长依职权启动审判监督程序；如果审查发现案件确实存在瑕疵但不足以提起再审的，应当采取相应补救措施，取得当事人的谅解；对当事人的诉求确属无理的，应当做好说服教育工作，详细释明裁判依据的事实和理由，引导当事人息诉罢访。信访人已穷尽所有法律程序仍信访的，应当及时启动信访终结程序。

二、涉诉信访存在问题

1、涉诉信访政出多门。、年两年期间，沭阳法院曾接到市中院、市中院执行局、县委、县政府、县人大、县委政法委、县纪委、县委维稳指挥部、县舆情管理中心、县软环境建设办公室、县联席办、县信访接待中心、县信访局、政风热线、县委办、县纠风办等20多个机关或部门交办、转办信访件。对信访人的信访，各机关或部门多由领导批办、交办信访，有时信访人多头信访则多部门交办。涉诉信访处置渠道多元化导致政出多门，不同部门或领导可能对同一信访事项提出不同的处置要求，使法院无以适从。

2、处理方法行政化。信访人向地方党政机关或上级法院主要领导信访的，法院不仅要限时作出信访回复，而且必须根据党政主要领导批示要求作书面汇报。与此同时，舆情办、督查办、软建办等职能部门均要求法院作出书面说明。重复信访的案件或多头交办的案件，法院同时要向多名党政领导以及多个职能部门作出书面汇报。法院的审理活动具有程序性和专业性，如果在规定时间内办结，必然会牺牲程序的正当性，特别是在被执行人无财产可供执行的执行案件，根本无法在短期内执行到位。

3、处理结果行政化。通过对涉诉信访案件化解结果的分析，以及与部分信访人座谈发现，信访事项处理结果的可信度与化解人的行政职务成正比。从同一法院内部看，同样的处理结果，信访人认为承办人处理的可信度一般低于庭长，庭长处理的可信度又低于分管院长，分管院长处理的可信度又低于院长。从上下级法院看，一审判决后，大部分当事人采取信访与上诉并用，待二审法院判决维持后，80%左右的信访人均息诉罢访。从法院外部环境看，针对有重大影响的信访案件，如反映法官存在违纪违法行为的，信访人认为纪委作出的调查结果的可信度要高于法院纪检监察部门。

4、信访终而不结。一方面，终结效率低。法院对依法应当终结的涉诉信访事项，采取逐级层报的方式，须由高级人民法院审核后才能作出终结决定，这样容易导致案件积压，久拖不决；另一方面，对已终结的案件，信访人并不终止信访，对案件终结部信访人的信访，信访退出机制落实不到位，仍然要求法院对信访问题进行化解并回复、报告，使信访终而不结。

三、涉诉信访成因分析

多数的信访案件均可通过法律途径解决，但当事人未选择法律途径而选择信访，总结其原因是多方面的，但主要有以下四个方面：

1、信访成本低、效率高。信访是我国传统的权利救济方式，当前针对信访者反映的问题，党政领导以及有关职能部门均按信访处理，忽视法院正在依法审理和执行案件的程序性和专业性，将涉法信访问题与普通信访问题等同对待，信访往往要经过领导批办、交办，要求在规定时间办结，下级机关往往会特事特办，效率较高；但通过诉讼程序，需要缴纳诉讼费且诉讼程序要经历较长时间，低成本、高效率的权利救济方式促使当事人走上了信访之路。

2、司法信任危机强化了案件当事人“信权不信法”的心理。其一，普通民众有着浓厚的“青天情结”，对“权”、“法”位置颠倒，不是信任法律、寻求法律途径解决问题，而是寄希望于“包青天”式的人物身上。其二，司法腐败现象和冤假错案的频发，导致民众对司法的不信任感愈演愈烈，尤其不信任法院作出的裁判，不信任法院执行工作，欲通过行政手段来解决诉讼和执行问题。其三，由于少数案件通过信访确实引起领导重视，并迅速采取措施使问题得到及时解决，更为信访人“信权不信法”找到了“理由”。于是，普通民众“信权不信法”的心理得到强化，越来越多的信访人走上信访路，以寻求法外权力支持，期望求得对己有利的结果。

3、缺乏有效的惩罚机制。针对信访人缠访、闹访等行为，司法机关或行政机关为避免矛盾激化，往往从息事宁人的角度，只做当事人的化解工作，只有发生情况极其严重的行为，才对行为人采取司法拘留或治安拘留处罚。个别地方的司法机关对于能否追究其刑事责任存在不同认识，导致一些应当追究行政责任或刑事责任的非法上访人员，没有被依法追责，纵容了非法信访行为。4、“执行难”是引发涉执信访的主因。一个案件能否得到执行，执行到什么程度，主要决定于权利人自身是否及时有效的举证和被执行人的实际履行能力。执行实践中，实际履行到位率较低，一般只有40％左右的案件能够执行到位。有些当事人不加强自身经济风险防范意识，却对法院执行抱有过高的期望值，认为一拿到法院的生效法律文书，其权利就必须也必然能够实现。案件是否能够执行到位是法院的事，一旦因被执行人经济条件等原因所限导致执行不能或不能全部执行到位，当事人往往迁怒于法院和执行干警。这在执行刑事附带民事赔偿、交通事故损害赔偿和拖欠农民工工资案件中尤为突出。

四、实现涉诉信访法治化治理途径的建议

把涉法涉诉信访问题的解决纳入法治轨道，是落实依法治国方略、落实中央改革决策的必然要求，也是支持司法为民、维护广大人民群众根本利益的迫切需要，有利于从制度机制上推动以法治思维和法治方式实施社会治理。依法处理涉法涉诉信访需要包括司法机关在内的全社会共同推动。

（一）公正司法，提高办案质量，从源头治理涉诉信访

在收案逐年上升、案多人少更加突出的态势下，做好依法预防工作的意义更加凸显，要始终把案件质量作为审判工作的生命线，努力提升法院司法职业能力，严格依照法定职权和程序履行职责，把案件办好，防止错案、瑕疵案件的发生。确保司法权力不被滥用，过错瑕疵能够依法及时纠正，让人民群众在每一起案件中都能感受到公平正义，维护司法的权威和尊严。对案件审执过程中的各种流程节点信息要及时通过网络等方式向当事人公开，避免因信息不畅而导致当事人信访；进一步优化审执团队结构，提升审执效率；严格规范司法行为，在处理案件过程中，要时刻注意自己的言行举止，不能因自己的一个不适当的言行而让当事人产生合理怀疑导致信访。

（二）重新设计涉法涉诉信访接待机制

1、改革领导接访、批办、交办涉诉信访的制度，去除司法的行政干预，切断信访人“信访不信法、信上不信下”的非法治化思维。领导接待涉诉信访当事人，不论是各级党委、政府领导，还是各级法院领导参与接访，都耗费了大量的时间和精力，且因对大部分案件不能全面深入了解，不能在接访过程中有效化解，最终信访问题的处理均交承办法官办理，且需限时回复办理结果，无形加重了法官的工作压力。同时，对信访问题进行批办、交办是具有较强行政化色彩的处理模式，与中央提出的将涉诉信访纳入法治轨道解决的改革精神不相符，违背了中央关于“让审理者裁判，让裁判者负责”的改革精神，也违背了司法规律。江苏省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的实施意见》提出，“改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思想是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式。根据该文件精神，不提倡交办信访的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理”。该文件对一般性信访不提倡领导交办的工作方式，因此各级党委政府领导和各级法院领导对除涉及重大群体性事件或影响社会稳定的重大信访案件外应均不作批办，一般性信访案件转由法院依法处理或释明，不作登记、批办、交办，不需作出书面回复。

只有领导不批办、不交办，涉法涉诉群众才能回归到依照法律程序处理问题的程序上来，司法机关统一归口管理涉诉信访才能使过去多头信访、多元处理的模式改变，才能真正落实中央提出的运用法治方式、法治思维去处理涉法涉诉信访问题，从而实现长治久安。

领导是否应当参与接访，课题组有两种观点，一种观点认为：对部分当事人来说，领导释明工作更具有说服力，领导可以参与接访，做好信访人的释明工作，但领导对涉诉案件接访仅限于释明，不能对案件作批办、交办，也不能要求承办法官进行报告；另一种观点认为：释明工作在裁判文书的说理部分已经明确，释明工作属于一般性事务，该类事务仅需诉讼服务中心的工作人员就可完成，领导参与接访不符合分工原则。海南大学王琳副教授指出：“如果法院面对一个涉法涉讼信访，还是采取老办法，让法院领导出来亲自接访，通过领导批示来使案件获得处理，那就不是法治，是人治……而且这会导致上访人对基层司法官员更加不信任。因为上访人员从领导批示的有效性中得到鼓励，只有找司法机关的大领导，他们的问题才能得到解决……如果他们认为上访没什么用，或者像海南高级法院这样，不再开展全省法院集中大接访或院领导定期接访活动，维权者自然不会选择到法院上访。上访人总是会选择自己认为最有效的方式寻求解决问题。如果司法途径有效，信访就会萎缩。”故课题组认为，领导接访制度应当予以废除。

2、取消法院集中大接访制度。为防止部分信访人全国“两会”期间和重大节日期间“逢会必访、逢节必访”的情况，建议取消集中大接访制度。大接访不仅浪费了人力、物力，而且迎合了信访人通过信访给法院施加压力的心理，不利于当事人通过法律程序救济自己的权利。

3、加强、完善法院信访接待的职能之一：导入职能

（1）分类导入

《中华人民共和国宪法》第一百二十三条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”，《中华人民共和国法院组织法》第三条规定：“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷……人民法院用它的全部活动教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律”。根据以上法律规定，法院的职能就是审判活动，法院的信访接待工作是服务于当事人便利诉讼，服务于法官依法审判。法院的信访接待的主要职能应当定位于引导当事人依法诉讼，对当事人在审理过程的信访应当要求当事人将诉求提交主审法官；对当事人不服裁判的信访，引导当事人上诉、申诉或向检察机关申请法律监督；对投诉法官或其他人员违法违纪的信访转纪检、监察机关处理。对本院无权处理的案件应当引导当事人到有权机关处理。

（2）在引入过程中，对涉诉信访案件坚持依法纠错原则，充分维护生效裁判的既判力。《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》均明确规定了当事人对其权利的救济途径，对属于本院管辖的、符合申诉条件的信访案件应当及时导入诉讼程序，依法予以处理；对于符合上诉条件的案件，应当及时移送上级法院处理；对不符合申诉、上诉条件的案件，应当引导当事人通过检察监督的方式实现权利救济。

对不符合申请再审条件的案件，当事人通过信访的途径申请复查的，是否可以导入诉讼程序，课题组有三种意见：一种意见是是绝对不启动，信访人作为案件当事人的权利已经穷尽，不能再导入到诉讼程序中。美国联邦法院大法官杰克逊曾说过：“我作的判决之所以是终极的、不可推翻的，并不是因为我作的判决正确。恰恰相反，之所以判决是正确的，是因为我的判决是不可推翻的”，如果因为当事人信访就将案件导入到诉讼程序，将严重损害裁判的权威，建议修改立法取消院长依职权启动审判监督程序的规定。第二种意见是限制性启动，对采取公告形式送达的民商事案件，因部分当事人未实际参与诉讼程序，未能切实行使抗辩的权利，故对该类认为可能存在裁判错误的案件可引入再审程序，其他案件一律不启动再审程序。第三种意见是按目前法律规定操作，只要发现有不能通过补正方式纠正错误的，就应当由院长启动审判监督程序，坚持有错必纠的原则。课题组倾向于第一组意见，建议通过修改立法的方式，取消院长依职权启动审判监督程序的规定，以切实维护司法的权威。

4、实现、发挥法院信访接待的职能之二：导出职能

对当事人不服裁判的信访，应当向当事人做好释明工作，引导当事人上诉、申诉或向检察机关申请法律监督；对当事人不服裁判的信访，但当事人可以通过上诉、申诉或向检察机关申请法律监督途径解决纠纷，但信访人明确表示不愿意通过该程序进行救济的，应当及时与信访人进行谈话释明，并予以记录在案，启动信访终结程序。

重复信访、无理缠访，加大了信访人自身的经济负担和精力消耗，给个人生活造成了更多困难和痛苦，又占用了大量司法和行政资源。对无理信访不能实现有序退出容易形成错误导向，影响社会风气，增加涉诉信访的工作困难，降低信访工作处理效能。中政委专门制定下发了《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》，对涉法涉诉信访终结的标准和程序、工作措施、终结后续工作等问题作出规定。各级法院应当按照《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》的规定，对符合信访终结条件的信访案件及时启动终结程序，终结后法院应当及时将情况报送案件及信访人实际居住地处理信访突出问题及群体性事件联席会议，退出涉诉信访程序。

对信访终结的案件，法院信访部门应当与当地党委、政府有关部门及基层组织，做好对接工作，交由地方党委、政府落实教育稳控措施，上级机关对终结后案件切实做到“不受理、不交办、不统计”，重点做好释法明理和教育劝返工作，从而为涉法涉诉信访解决“出口”问题。

（三）落实滥用信访的惩戒机制

依法规范群众信访行为，引导涉诉信访人员依法理性表达诉求，对信访人违反目前法律规定进行非法闹访的，应当视情节分别依照《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》规定予以处罚。对经过法院释明后仍不按法律程序救济自己权利而坚持信访的或信访终结以后仍然信访的，信访人到法院信访只要达三次以上，建议修改法律或出台司法解释，授权法院可按《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十条规定，对信访人按妨害诉讼进行罚款、拘留；对到其他机关信访达三次以上的，建议修改法律或出台司法解释，授权公安机关可依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定按扰乱社会公共秩序，对信访人给予罚款、拘留等处罚；情节严重构成犯罪的，依法按照《中华人民共和国刑法》追究刑事责任，予以从重打击。

如果此措施得以实施，必将使大部分涉诉信访人员回到法治途径上来，依法解决涉诉纠纷。

（四）试点涉法涉诉信访律师代理申诉制度

推行律师代理申诉制度是推动涉法涉诉信访化解的重要手段。法院应依托地方党委、政府领导和支持，在人员、经费方面给予保障，由政府牵头，司法行政机关、律师行业协会共同参与，制定律师代理申诉的实施方案，明确奖惩，规范代理行为。对无力支付律师费的申诉人，纳入法律援助范围，由政府补贴。依法尊重代理申诉案件的律师，充分听取律师意见，让当事人真切感受到律师代理申诉制度的优越性。申诉理由不能成立的，加强沟通交流，发挥律师在做好当事人息诉息访工作中的作用。

（五）健全国家司法救助制度

建立完善国家司法救助制度，进一步明确救助条件、细化救助标准，规范救助程序，将救助资金纳入政府财政预算，同时鼓励社会组织和个人捐助。在党委和政府的领导和支持下，统筹解决信访群众的法律问题和实际困难。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿。对于因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难，符合救助规定的，及时给予司法救助。对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。

（六）加强普法，提高全社会的法律意识

提高法律意识是一项全社会工程。首先要求行政机关工作人员要有较强的法律意识，做到依法行政，起到模范带头遵守法律的作用；同时要提高涉诉群众的法律意识，让群众能依法行使救济权利。法院要引导当事人正确行使诉讼权利，在立案时及时向当事人发放诉讼风险提示书和诉讼指南等法律文书，在审理案件过程中向当事人释明法律风险，使败诉一方当事人能够认识到自己输在了证据与法律上，而不是归咎于人民法院；积极落实司法救助措施，帮助弱势群体和经济确有困难的群众打得起官司，尤其是涉及老人、残疾人、下岗职工等弱势群体追索赡养费、抚养费、劳务费之类的案件，依法实行免交或缓交诉讼费用，这些措施都有助于推动群众依法维护自身合法权益。同时相关职能部门要加大法律知识的宣传力度，不断提高群众的法律意识。